“十四（sì）五”時期(2021—2025 年)是（shì）中國全麵開啟社會主義現（xiàn）代化國家新征程的第一個五年，也是全麵推進交通強國建設的第一個五年。根據國家統（tǒng）計局的數據顯示，2019 年中（zhōng）國城鎮化率突破60%，城市已成為（wéi）人口及社會經濟活動的主要承載區域。未來五年為支撐城市健（jiàn）康發展，構建更加完（wán）善城市交通係統的重要（yào）性不言而喻。城市交通隨著上一階（jiē）段城（chéng）鎮化進程的快（kuài）速推進同（tóng）步經曆了快（kuài）速發展期，基礎設施規（guī）模及其所承載的交通量（liàng）迅速擴（kuò）大，交通係統在（zài）創造巨大規模（mó）效益的同時，也麵臨（lín）邊界效益遞減的困境。與此同時，當前城市交通發展的外部環境（jìng）正在發（fā）生深刻變化，一（yī）方麵中國已轉向高質量發展階段，隨著城鎮化進程增速放緩、人口老齡化程（chéng）度加深，交通（tōng）領域需要逐漸轉變過度（dù）追求速度規模的發展方式（shì），更加注重發展質量和效益；另一方麵（miàn），中（zhōng）美戰略博弈、新冠肺（fèi）炎疫情等為經濟增長、公共（gòng）安全等（děng）帶來的不確定因素增加，城市交通應在保持發展戰略定力的同（tóng）時尋求提（tí）升係統韌性和綜合（hé）效益的有效途徑，以提高城市交通應對複雜環（huán）境變化的能力。

1.1 資源環（huán）境約束不可逆轉

早在2017 年習近平總書記考察北京（jīng）城市規劃建設時，即提出“要以資源（yuán）環境承載力為硬約束（shù），確定人口總量上限，劃定生態紅線和（hé）城市開發邊界”。目前資源環境承載能力評（píng）價已成（chéng）為編製國土空間規劃（huá）的基礎條件。城市交通係統的開放性決定了其與外（wài）界環境之間時刻進行著物質、能量與信息交換，長期以來城市交（jiāo）通發（fā）展（zhǎn）過（guò）度依賴土地資源（yuán）、水資源、化石燃料等（děng）資源要素輸入以抵禦（yù）係統熵增，同時向外界係統輸出廢物、噪聲等汙染物，移動源汙染已成為大中城市（shì）空氣汙染的重要（yào）來源，從而加劇大氣環境係統熵增。對城（chéng）市交通係統（tǒng）而言，其輸入及輸出均對資源環境係統帶來巨大且不可逆的（de）損（sǔn）耗，在資源環境承載能力（lì）有限（xiàn）的前提下，當前的發展模式不可持續。

此外，城市（shì）交通各子係統間的協同程度不足引發交通係統“內卷”現象（xiàng），子係統間各自為政（zhèng）、互相搶占資源，一定程度上加劇了對資源環境的損耗。例如，城市對外公路、鐵路通道單獨規劃建設，缺乏（fá）統籌，導致土地資源浪費和對城市空間的無序切割；小汽車迅速進入家庭，適（shì）宜步行和非機動車的短距離出行中小汽車比例過高，出現非理性過度使用問題，加劇道路交通擁堵和汙染排放；共享單車興起之初因企（qǐ）業惡性競爭導致車輛無序投放，搶占（zhàn）道路和軌道交通站點周（zhōu）邊用（yòng）地資（zī）源，影響正常道路通行秩序，等（děng）等。

1.2 城市發展空間尺度擴大

2019 出台的《關於培育發展現代化都（dōu）市（shì）圈的（de）指導意見》(發改規劃〔2019〕328 號)指（zhǐ）出“城（chéng）市（shì）群是（shì）新型城鎮化主體形態，都市圈是城市群內部（bù）以超大特大（dà）城市或輻射帶動功能強的大（dà）城市為中心、以1 小時通勤圈為基本範圍的城鎮化空間形態”，城市群和（hé）都市圈將是下一階段新型城鎮化發展戰略的主要載體，也是城市交通發展在空間維度麵臨的最大（dà）變數（shù）。中國主要大城市平均通勤空間半徑集中（zhōng）在20~40 km，通勤活動空間與城市集中建設區、行政邊界之（zhī）間存在差異，城市交通服務範圍已突破行政邊界限製向更大範圍延（yán）伸，原有圍繞城市集中建（jiàn）設區或（huò）行政邊界構建的交（jiāo）通網絡難以滿足更大空間尺度下的交通需求，城市空（kōng）間（jiān）尺度隨社會經（jīng）濟活動和土地開（kāi）發不斷拉大的同時，支撐城市（shì）空（kōng）間拓展的骨幹交（jiāo）通係統（tǒng）在短時期內必然麵臨空前巨大的建設壓力（lì），甚至需（xū）要從無到有進行建設(例如雄安新區與北（běi）京中心城區之間)。此外，發（fā）展城市群、都（dōu）市圈並（bìng）非城（chéng）市功能（néng）在空間維（wéi）度的簡單重構，還涉及城市功能定位調整（zhěng）、產業結構和布局重組、人口空間分布變化（huà）以及相應的（de）人流、物（wù）流需求的變化，因此一方麵（miàn）交通基礎設施在空間維度的層級短板將日益（yì）凸顯，另一方麵跨區域交通基礎設施（shī）與城市（shì）中心城區之間的界（jiè）麵銜接，在設施連通、管理體製機（jī）製等方麵均麵臨障礙。

1.3 政府主導模式難以持續

交通運輸作為準公（gōng）共品，長期過度依賴政府財政投資生產和提供（gòng），與充分發揮市場在資源（yuán）配置中決定性作（zuò）用的戰略導向相左，存在政府失靈風險，在當前經濟下行壓力加大、新技術新模式不斷湧現的背景下不可（kě）持續。具（jù）體來說：

一方麵，城市交通（tōng）基礎設施建（jiàn）設運營巨大投入使政（zhèng）府財政承壓。以軌道交通為例，近十年(2010—2019 年)全國城市市政公用設（shè）施建設固定資產投（tóu）資中（zhōng）交通領域投資（zī）(包括軌道交通和道路橋梁（liáng）)占比長期維持高位(60%~70%)，其（qí）中軌道交通建設投資占比由14%增至29%(見圖1)。截至2020 年（nián）底全國（guó）在建軌道交通線路裏程7 085.5 km，與現（xiàn）狀運營裏程7969.7 km 基本相當（dāng），軌道交通仍處於大規模建（jiàn）設期，高昂的建設成本(2019 年國家發展改革委批複鄭州、西安、成都等（děng）3 市（shì）新一輪軌道交通建設規劃的平均每千（qiān）米建設成本約7 億元)和隨客運量不斷增加的運營補貼(2020 年全國軌道交通單（dān）位人公裏運營成本0.74 元、運營收入0.48 元（yuán），總（zǒng）體（tǐ）處於入不敷出狀態，依賴政府補貼（tiē）維持正常運營)導（dǎo）致未來一段時期內城市政府在軌道交通建設運營方麵的財（cái）政支出將持續增大。

圖 1 城市交通領域基礎設施建設固定投資情況

另一方麵，政府主導下的交通基礎設（shè）施建設（shè）和服務與日趨多元化的市場需求之間存在脫節。隨著信息與通信技術的快速發展，傳統交通需求與供（gòng）給（gěi）之間的信息不對稱壁壘正在逐（zhú）漸被打破，城市居民對出行品（pǐn）質的要求不斷（duàn）提（tí）高，交通供給服務模式也在加速迭代（dài）轉型。這一過程（chéng）中，市場對信息技術（shù）革命的反映更加靈敏（mǐn），互聯網企業、汽（qì）車（chē）製造企業以及其他（tā）設備製造（zào）商正在主導（dǎo）智慧交（jiāo）通產業升級及場景應（yīng）用，新型服務模式層出不窮、無人駕駛技術（shù）持續升級，新技術為民眾帶來美好預期和服（fú）務體驗升級（jí）的同（tóng）時也暴露了政府管理模式存（cún）在的不足。

政（zhèng）府主導的交通基礎（chǔ）設施供給和服務管理模式轉型相對滯（zhì）後，傳統基礎設施和服務智慧（huì）化程度不高、管理法規和政策難以適應新服務模式特點等（děng）問題（tí）正在掣肘交通領域改（gǎi）革（gé）創新。

1.4 不確定性風險（xiǎn）考驗係統韌性（xìng）

城（chéng）市交通發（fā）展麵臨來（lái）自係統外部（bù）和內部（bù）雙重不確定性。一方麵交通發展外部環境不斷變化，來（lái）自自然環境和社會經濟的不確定因素增多，凸顯了交通係統在暢通城市基本人員和物資流通環節中的重（chóng）要作（zuò）用與（yǔ）不（bú）足。例如（rú）新冠肺炎疫（yì）情爆發對城市運轉帶來巨大影響，城市交通運行模式（shì）迎來前所未有（yǒu）的（de）挑戰，為保障公（gōng）共（gòng）安全（quán）降低人員密度，公共交通載運工具實施滿載率限製，與此同（tóng）時城市居民選擇私人化交通方式的意願顯著提高。相比於公共交通（tōng），疫情期間小客車運輸量受到的影響更（gèng）小，疫情穩定後恢複也更快。盡管疫情期間步（bù）行和非機動車（chē）出行（háng）同（tóng）樣受到青睞，但受出行時間和速度（dù）限製（zhì），在城市交通尤其是通勤出行中發揮的（de）作用有限，大力提升綠色出行比例（lì）的進（jìn）程受到阻滯(2020 年北京市綠色出行比例由2019 年底的74.1%下降至73.1%，打破了此前保持的增長態勢（shì）)。城市居民（mín）對私人化交通方式的依賴，與公共交通優先導（dǎo）向存在衝突，未來一段時間疫情防控常態化以及其他未知風險對城市交通係統韌性提出（chū）更高要求，同時也為（wéi）城市繼續推進公共交通優先發展帶來不確定性。

另一方麵，城市交通係統內部非線（xiàn）性、非加和（hé）效應決定了不確（què）定性為其固有屬性，在多重因素的（de）共同作用下，交通係統發展的結果往（wǎng）往（wǎng）與主觀規劃（huá）意圖（tú）之間存在偏差。例如（rú）持續的基礎設施投資（zī）並不（bú）意（yì）味著持續的客流規模增長，在人（rén）口規模相對穩定的前提下，北上廣深等城市單位交通領域固定資產建設投資所轉化的公共交通（tōng）客運量(含軌道交通和公共汽車（chē）)增量呈現下降趨（qū）勢。發展的不確定性不僅（jǐn）要求城市交（jiāo）通規劃具備場景適用性和靈活性，也對係統狀態的實時（shí）感知、自我甄別和自（zì）主修複能力提出更高要求（qiú）。

圖 2 交通領域固定資產投資獲（huò）得（dé）的公共交（jiāo）通（tōng）客運量增長水平

2.1 堅持綠色交通優先戰略導向

優先發展公共交通的戰（zhàn）略思想早在20 世紀60 年代被歐美國家提出並逐步（bù）傳播開（kāi）來。中（zhōng）國於1995 年在中（zhōng）國城（chéng）市發展戰略《北京宣（xuān）言》中首次（cì）明確提出製定發展大容量（liàng）公共交通戰略的行動計劃，在公交優先發展方麵取得共（gòng）識12。縱觀公交（jiāo）優先戰略的（de）發展曆程，不難看出其初衷（zhōng）是在資源環境條件約束背景下更加高效、經濟（jì）、公平地為城市居民提供基（jī）本出行服務（wù）保（bǎo）障。盡管新冠肺炎疫情在一定程度上激發了城市居民對私人化交通方式的選擇意願，但城市交通發展的資源環境條件約束並沒有改（gǎi）變，因此堅持公交優先（xiān）發展的戰（zhàn）略方向也不應改變。

從“十三五”時期開始，部分（fèn）城市將公交優先發展理念進行了拓展（zhǎn）延伸，用綠色出行比例代替公共交通出行比例評價（jià）城市交通發展狀況，在鼓勵公共（gòng）交通優先發展的同（tóng）時強調改善非機動交（jiāo）通方式。新冠肺炎疫情影響下，盡管公共交（jiāo）通方式受到衝擊，非機動交通方式卻因其私人化特征備受青睞，尤其是自行（háng）車出行在（zài）疫情穩定後（hòu）恢複勢頭強勁，對維持綠色出行總體水平至關重（chóng）要。從這個角度看，以綠色交通（tōng）優（yōu）先替代公共交通優先可（kě）以（yǐ）在保持戰略方向的同時提升戰略（luè）韌性。

2.2 正確認識（shí）綠色出行比例指標

綠色出行比例指標是反映綠色交通優先戰略的引導性指標，但並非評價交通係（xì）統發（fā）展優（yōu）劣的唯一指標。以北京為例，“十三五”初（chū）期北京市提出到2020 年中心城區綠色交通出行比例由70.4%提升至（zhì）75%的規（guī）劃目標，並在2019 年之前實現了年均提升0.85 個百分點達到74.1%，較高的指標基數意味著（zhe）未來（lái）增長的（de）空間已十分有限，這也是很多城（chéng）市在“十四五（wǔ）”時期麵臨的發（fā）展困局。從（cóng）世界範圍看，北京、倫敦、紐約不約而同地將綠色出行比（bǐ）例遠期發展目標設定為80%(實現年份分別為2035 年、2041 年和2050 年)，河北雄安新區更是提出90%的（de）發展目標，但不論（lùn）取值如何（hé）都意味著綠色出行比例存在“天花板（bǎn）”，難以實現持（chí）續（xù）增長。因此不應過分執著於提（tí）高綠色出行比例指標值，而應堅持因城施策，在落實綠色交通優先戰略的同時，強（qiáng）調建立更（gèng）加合理（lǐ）的交通結構關係，明確各交通子係統的合理（lǐ）定位。

綠色出行（háng）比例（lì）指標與交通領域綠色低碳發（fā）展存在概念（niàn）錯位，在指標內涵上容易引（yǐn）起歧義、指向不明，例如電（diàn）動汽車是否屬於綠色交通方式（shì）；此外，近年來不斷湧現諸如順風車、分時租賃汽車、定製公交等新（xīn）型服務模式也遵循了節約集（jí）約利用運輸服務資源的理念，是否應算作綠色出（chū）行（háng）予以鼓勵有待（dài）明確。鑒於此，可將綠（lǜ）色出行比例指標按照資源集約利用和節（jiē）能環保兩個維度做拆分，以集約化出行比（bǐ）例評價城市交通係統節約集約利用資源的情況，包（bāo）含公共（gòng）交通（tōng）以及其他高（gāo）承載或高利用率車輛(如出租汽車、共享合乘（chéng）、高（gāo）承（chéng）載車輛（liàng）等)；以（yǐ）節能環保出行比（bǐ）例評價城市交通低能耗、低排放出行情況，包含（hán）單位周轉量能耗或排放較低的出行方式(如步行、自行車、新能源（yuán）汽車等)。

3.1 強化係統融合

交通是一（yī）個開放的複（fù）雜巨係統，交通係（xì）統在不斷演進發展過程中同時存（cún）在規模效應和結構效（xiào）應（yīng）。“十四五”時期（qī）隨（suí）著交（jiāo）通發展邊際效益降低，規模效應將逐步弱化，而（ér）結構效應的作用將逐（zhú）漸（jiàn）加強，城市交通發展不應（yīng）再過分追求（qiú）設施設備規模，需要更加重視係統融合與結構優化。對（duì）城市交（jiāo）通係統而言，係統融合的內涵十（shí）分豐（fēng）富，包括（kuò）交通係統內外部之間以及交通係統內部不同空（kōng）間範圍、不（bú）同交通方式等所有存在交互界麵的係統要素之間。

交通係統內外融合需要建立交通與城市土地（dì）利用、社會經濟發展、資源（yuán）環境等係（xì）統之間的良性互動反饋機製。將資源環（huán）境作為交通發展的硬約束，圍繞碳達峰和碳中和目標，將綠色低碳理（lǐ）念貫穿於基礎設施、載運工具、管理政策等各個環節；同時處理好城市與交通（tōng）之間的源流關係，將交通承載力作為城市發展約束條件，不斷尋求城市運行所產生交通需（xū）求與交通係（xì）統供（gòng）給之間的動態適配，以（yǐ）軌道交通站城融合和交通樞紐周邊一體化開（kāi）發作為切（qiē）入（rù）點，從（cóng）規劃、建設、運營、管理等環節理順城市與交通（tōng）協同發展機製。

1）跨空間融合體。

一是打破空間邊界約束，加強（qiáng）城市群、都市圈、中心城區（qū）、新城等不同空間區域交（jiāo）通設（shè）施互聯互（hù）通，通過完（wán）善運營服務網絡、財稅補貼機製等推動交通服務（wù）跨界延（yán）伸，淡化空間邊界對交通全時段、全過程服務的阻滯影響。二是強化通道資源統籌，城際之間通過線路共構或並行、複（fù）線化等（děng）措施加強交通通道資源的立體化複合化利用，提高通道資源利用效率的（de）同時減少對國土空間的無序分割；城市內部（bù）按照人本位理念重塑街道空間，轉（zhuǎn）變小汽車導（dǎo）向的路權（quán）分（fèn）配（pèi）模式，保障步行、自行車通行權，結合城市發展特（tè）點兼顧（gù）電動自（zì）行車、快（kuài）遞三輪車等特殊車輛通行需求，同時促進街道空間內交通出行空間與兩側建築退線及立麵空（kōng）間的一體化設計。三是加強樞紐節點一體化，交通樞紐換（huàn）乘不便已逐（zhú）漸成為影響交通網絡效能的瓶（píng）頸（jǐng），未來（lái）應重視交通樞紐建設（shè）對（duì）係統融合（hé）的關鍵作用，通過一（yī）體化（huà）規劃設計與運營管理壓縮換乘時間、提高換乘便利性。四是（shì）充分認（rèn）識空間差異性（xìng），交通係統的複（fù）雜性決（jué）定了（le）不同空間範（fàn）圍內發展著（zhe）力點（diǎn）及目標的差異性（xìng），“一刀切”的規劃目標將無法適應未來城市交通發展，應將（jiāng）總體目標在不同空間範圍內進行差異化分解，實現不同空間範圍發展目（mù）標與總體目標的有機統一，以落（luò）實精（jīng）準施策。

2）跨方式融合。

不應（yīng）在發展單一交通方式上過分著力，而忽視各交通方式間的協同效應（yīng）。應重新審視各交通方式功能定位（wèi），將（jiāng）發展重點由追求綠（lǜ）色出行比（bǐ）例總體提升向實現綠色出行方式之間結構（gòu）優化轉變。在軌道（dào）交通大規模發展和公共汽車客運（yùn）量下降的背景（jǐng）下，處理好軌道交通與公共汽車交通的關係，不再單獨製定軌道交通或公共汽車交通發（fā）展策略，而是圍繞提升公共交通服務品質和效率的統一目標，逐步形成以（yǐ）軌道交通為主（zhǔ）體和骨幹，以公共汽車交通為基礎和（hé）補充的公共交通體係，充分發揮各自在運行速度、可靠（kào）性、服務可達性（xìng）等方麵（miàn）的差異化優勢（shì），通過接駁線路優化、運營及到站時間匹配、樞紐場站建設、換乘票價優惠等一係列措施發揮二者協（xié）同效應，共同提升公（gōng）共交通服務吸引（yǐn）力。

3.2 實施創新驅（qū）動

改（gǎi）革（gé）創新是發展的根本動力，在資源環境約束、人口結構變（biàn）化、人力成本（běn）上升、資金壓力增大的（de）背景下，城市交通發展應逐漸（jiàn）擺脫對要素投入的過度依賴（lài），逐漸轉向依（yī）靠創新驅動發展。“十四五”時期城市交通領域改革創新應重點（diǎn）關注技術創新、供（gòng）給服務（wù）模式創新（xīn）和運行機製創新三個方麵。

1）技術（shù）創（chuàng）新。

盡（jìn）管自20 世紀90 年代“智能交通”概念（niàn）出現，交通領域即已開始不斷迭（dié）代升級的技術變革之路，實（shí）現了由簡單數據采集（jí）分析向數據集成、智能（néng）網聯設備階段的演變，但仍然存在基礎（chǔ）設施智能（néng）化水平偏低、數據信息標準化程度不足、智慧應用（yòng）場景單（dān）一等諸多問題。在以寬帶移動互聯網、雲計算、物聯網、大數（shù）據、高性能計算、移動智能終端等為代表的新一代（dài）信息（xī）技術變革加持下，“十四五（wǔ）”時期（qī），智（zhì）慧賦能、數字轉型將成為交通領域發展的鮮明特征，智（zhì）慧交通將向全方（fāng）位監測感知、實時動態模擬與決策分（fèn）析、精準管控和（hé）信息服（fú）務等方向（xiàng）發展。值得注意的（de）是，交通領域技術創新長（zhǎng）期依賴技術研發和（hé）裝備製造企業等市場力量主導，與交通發展戰略之間存在錯位，例如汽車製造企（qǐ）業主導的無人駕駛技術研發在提升主動安全性的同時，更多地從企業利潤角度出發著眼於提高機動車的利用率，與（yǔ）資源（yuán）環境約束下的交通（tōng）集約化（huà）發展戰略導向相（xiàng）悖（bèi）；又如裝備製（zhì）造企業熱衷於新型有軌電車研（yán）發，但尚（shàng）未解決有軌（guǐ）道（dào）電車製式受非獨立路權、道路交叉口、發車間隔等因素限製而實際運量（liàng）不高的（de）問題（tí），從城市交通戰略角度發展有軌電車的必要性尚存爭議。因此如何在技術創新與發（fā）展戰略之間尋求平衡點，在交通技術創新中發揮政府在戰（zhàn）略和政策製定中（zhōng）的效能（néng），將是“十（shí）四五”時期麵臨的重要課題。

2）模式創新。

交通服務（wù）供給與出行需求之間的關係將發生變化，一方麵在新冠肺炎疫情影響下城市預約文化逐漸（jiàn）興（xìng）起，醫院預約就診、公園景區預約購票、地鐵預約進站等舉措使出行需求（qiú）變得可（kě）預知也更易調控（kòng）；另一方麵（miàn），隨著（zhe）出行需求信息更加清晰化以及人民群眾出行（háng）需求更加個性化、差異化，交通供給服務（wù）模式也將逐漸由需求追隨供給向（xiàng）供給響應需求轉（zhuǎn）變，通過多層級（jí）基礎設施網絡、更加靈活的調度組織，實現服務品（pǐn）質差異化，滿足不同（tóng）類型出行者需（xū）求的同時實現對出行需求的（de）實時動態響應。交通供給與（yǔ）需求之間將形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。此外，交通服務供給模式創新也將（jiāng）在一定程度上促進技術變革，例如為實現更加精細化的出行行（háng）為特征分析，交通模型內核將逐漸由基於出行建模(Tripbased)向基於活動建模(Activity-based)轉變；又如在國內外城市（shì）積極構建的麵向出行（háng）服務一體化(Mobility as a Service, MaaS)平台中，出行者決策過程須由點對點出（chū）行計劃逐（zhú）漸向多時段、多節點、多（duō）方式全過程出（chū）行安排轉變，提供更加定製化的出行服務。

3）機製創新。

在交（jiāo）通基礎設施大規模建（jiàn）設與政府財政投資（zī）壓力增大背景下，交通投融資機製改革將進入深水區。城市交通（tōng）服務具（jù）有準公（gōng）共品屬性，應兼顧政府和市場在交通服務供給（gěi）中（zhōng）的（de）作用，堅持市場化、產（chǎn）業化的（de）改革方向。在交通建設項目自身（shēn）無法（fǎ）實現財務可持續、對社會（huì）資本吸引力不足的情況下，應從（cóng）交通與城市互（hù）動（dòng）關係角度出發，更加注重交通正外部性的利用，完善土地溢價（jià）回收和反哺（bǔ）交（jiāo）通發展建設（shè）、土地分層確權與出讓、交（jiāo）通行業建設運營全生命（mìng）周期定價等相關政策機製，拓展交（jiāo）通發展（zhǎn）建設投資來源，提升可持（chí）續發展能力。

3.3 補齊發展短板

黨的十九（jiǔ）大報告明確提出（chū）打造（zào）共建共治共享的社會治理格局（jú），城市交通發展如何體現社會（huì）公平原則以及共享發展成果將成為下一階（jiē）段（duàn）發展的核（hé）心問題之一。“十四五”時期（qī）城市交通應在關注總體發展水平提升的同時更加關注補齊發（fā）展短板，發展著力點應由滿足大多數人出行需求向改善少數群（qún）體出行傾斜，避免因發展不平衡產生木桶（tǒng）效應，從而（ér）影響社會治理總體效能。當前城市交通亟須補齊兩方麵的發展（zhǎn）短板，即層（céng）級（jí）結構短板和出（chū）行效率短板。

1）層級結構短板。

隨著通勤空間尺度不斷擴大，當前以地鐵（tiě）製式為主體(國內城（chéng）市已運營軌道交通裏程中地鐵製式占比78.8%，在建線路中地鐵製式占比同樣高達83.3%)的城市軌道交通係統已難以支撐城市長距離快速化通（tōng）勤需求，直接服務城（chéng）市中心30~50 km 半徑的市域(郊)鐵路層級（jí）尚未形（xíng）成，導致軌（guǐ）道（dào）交通出（chū）現層級短板。因此“十四五”時期軌道交通規劃與建設（shè）審批應在兼顧加密城市（shì）建成區（qū）軌道交通線網的基（jī）礎上向市域快軌製式傾（qīng）斜，加速（sù）形成軌（guǐ）道交通快線網絡（luò），適應城市空間尺度拓（tuò）展（zhǎn）需要。

城市道路網結構不合理，決定路網可達性、連通性的低等級道路裏程偏低（dī），尚未實現由車本（běn）位“大街（jiē）區、寬馬路”向人本位“窄馬路、密路網”的轉變。全國36 個（gè）主（zhǔ）要城市平均路網密度為6.1 km/km2，僅3 個城市(深（shēn）圳、廈（xià）門、成都)達（dá）到中央城市工作會（huì）議提出的8 km/km2 路網密（mì）度目標。路網層（céng）級（jí）短板導致的路網密度偏低，直接影響了公共交通服務的通達性（xìng）以及步行和自行車係統的便捷、連續、安全，成為（wéi）阻礙綠色出行比例提升的重（chóng）要因素。相比之下，倫敦、紐約等城市已將自行車網絡可達性作為城市交通發展的重要指標(見表1)，其背（bèi）後需（xū）要高密度的道路網做支撐。隨著綠色發展和健康生活理（lǐ）念逐步深入人心（xīn），下一（yī）階段應從彌（mí）補道路網（wǎng）層級短板、提升路網密度入手，為（wéi）促進綠色出行方式發展提供基礎保障。

2）出行效率短板（bǎn）。

這一（yī）短板集中（zhōng）體現（xiàn）在城市通勤（qín）效率偏低（dī），極端通勤比（bǐ）例過高。全（quán）國36 個主要城市45min 以（yǐ）內通勤比例介於58%~90%，與之相對，60 min 以上（shàng）極端通（tōng）勤（qín）比例為4%~26%。極端通勤群體並未享受到有效快速交通服務，同時過長的通勤（qín）時間或距（jù）離已成（chéng）為引發（fā）係列社（shè）會問（wèn）題的（de）不穩定因素。作為城市（shì）交（jiāo）通係（xì）統中實際平均出行速度最高的交通方式，軌道交通並未實（shí）現有效服務覆蓋是導致通勤效率偏低的重要因素之一。全國36 個主要城市1 km 軌道交（jiāo）通覆蓋通（tōng）勤比例低於40%。以北京市為例，盡管北京城市軌道交通線網規模和客運（yùn）量均居全國前列，但中心城區軌道交通出（chū）行（háng）比例(全方式)僅為14.7%，實際（jì）服務人（rén）口僅約300 萬~400萬人(約占常住人口18%)。為解決軌道交通對城市功（gōng）能覆蓋不足（zú）的（de）問題，北京近期發布的區（qū）級層麵中長期（qī）規劃中已將（jiāng）軌道交通站點（diǎn）覆蓋居住和就業人口比（bǐ）例作為（wéi）重要的發展指（zhǐ）標(見表1)。當然，僅通過強化軌道交通服務覆蓋並不能從根本上（shàng）解決極端通勤問題，國內外城市已（yǐ）將（jiāng）提（tí）升45 min 通勤比例作（zuò）為發展目標(見表1)，其實（shí）現路徑（jìng）包括識（shí）別極端出（chū）行群體的時空分布特征（zhēng），有針對性地提供快速（sù）化公共交通服務。

表1 城市交通補齊發展短（duǎn）板相關規劃（huá）指標

3.4 注重存量優化

在經曆快速城（chéng）鎮化階段後，城市交（jiāo）通係統已積累的了大量存（cún）量資源，隨著人（rén）口（kǒu）增速和城鎮（zhèn）化率增速逐（zhú）漸放緩，在資源環境約束和（hé）高質量發展背（bèi）景下，北（běi）京、上海等超（chāo）大城市已開啟減量提質發展模式，未來將有更多城市進入存量或減量發展階段。相應地，未來城市交通規劃需要（yào）由注（zhù）重規模擴充的增量規（guī）劃逐漸轉向內涵（hán）提（tí）升的存量規劃，甚至是減量規劃（huá）。盤活既有存量（liàng）資源將（jiāng）是“十四五”時（shí）期城市交通發展的重要特征，並且（qiě）存量資源不（bú）僅局限於通常意（yì）義上的土地資源，還包括交通係統內的基礎（chǔ）設施與載運工具（jù）。

1）基礎（chǔ）設施。

在（zài）交通基礎設施存量規模不斷擴大（dà）、增速放緩的背景下，存（cún）量設施的有效利用和維護將逐漸成為未來交通基礎設施發展的重心。一方麵，應在不對既有設施進行大（dà）規模改擴建的前提下，通過優化空間分配、組織管理尋求設施利用效率最大化。例如北京市公交專用車道裏程已突破1 000 車道公裏，但普遍存在使用利用效率不均衡的問題，如何在保障公共汽車運行效率的同時通過細化（huà）使（shǐ）用時段、車型和臨時借道管理等提高公交專用車道網絡利用效率將是“十四五”時期亟須突破的課題。另一方麵，存量設施的養護資金投入隨設施規模的擴大而持續增加，與建設投資相比已無法忽視。應強化對存量基礎設（shè）施的資產管理，合理安排全生命（mìng）周期資金使用計（jì）劃，以盡量低的（de）成本確保基礎設（shè）施處於良好使用狀態。同（tóng）時（shí）探索通（tōng）過資產證（zhèng）券（quàn）化方式開展市場化融資，提（tí）高資產流動性，吸引社會資本以（yǐ）不同方式（shì）參與存量基（jī）礎（chǔ）設（shè）施（shī）改造提升。

2）載運工具。

據公安部統計，截至2021 年（nián）3 月全國機動車（chē）保有量已達3.78 億輛，其（qí）中72 個城市汽車保有（yǒu）量超過100 萬輛，16 個城市超過300 萬輛(北京超過600 萬（wàn）輛，成都、重慶超過500萬輛，蘇州、上海、鄭州超過400 萬輛)。龐大的機動（dòng）車保有量基數占用了大量的城市空（kōng）間資源、引發（fā）停車供需矛盾（dùn）難題，但（dàn）機（jī）動車的利用效率並（bìng）不高(例如2019 年北京私人小汽車平均出車率為74.4%)。為（wéi）抑製機動車數量過快增長而出（chū）台的限購政策，僅著眼於（yú）增量控製，一定（dìng）程度誘增了購車潛在需求，在增（zēng）加社會輿論風險的同時並沒有解決存量的問題。此外，《中共中央關於製定國民經濟和社會發（fā）展第十四個五年規劃和（hé）二〇三五年遠景（jǐng）目標的建議》中明確提出“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變”，“加快壯大新能源汽（qì）車產業”。隨著國（guó）家（jiā）層麵對於汽車消費和新能源汽車推廣的發展導向逐漸清晰，限購政策麵臨調整，並且車輛能源結構優化也無法僅通過增量實現。“十四五（wǔ）”時期亟須出台盤活機動車存量相關政策，包括促進存量機動車流轉和共享以降低持有需求、完善存量機動車退出機製、鼓勵私人機動（dòng）車能源（yuán）結構更新等。